中国企业投资拉美锂矿的风险研究

中国储能网讯：

摘要:新能源汽车产业成为近年世界主要经济体应对气候变化、实现《巴黎气候协定》承诺的重要手段。随着锂电池技术的进步及其在新能源汽车中的广泛应用，锂成为推动能源转型的关键矿产。在需求不断增加和锂价持续上涨的压力下，锂的供给弹性和安全备受关注并将可能成为大国地缘政治竞争的问题。拉美特别是南美锂三角地区因丰富的锂资源及其开采优势成为外国投资的热土。我国连续五年成为全球最大锂电池消费市场，也扩大了对拉美锂矿的投资。中国拓展在拉美锂矿投资机会的同时，也应关注拉美资源民族主义带来的政策、环境和社会风险，以及中美战略竞争下的地缘政治风险。

关键词:拉丁美洲;锂;能源转型;锂三角;智利;阿根廷;玻利维亚;战略竞争

近年来，世界主要经济体都把发展新能源汽车作为减少碳排放、应对气候变化，实现能源转型的重要手段。欧洲议会在今年7月投票通过了到2035年禁止在欧盟境内销售燃油车的法案。拜登政府的目标是到2030年美国销售的所有新乘用车和轻型卡车中有50%为零排放汽车。锂离子电池作为目前最高效的储能电池在新能源汽车中的广泛应用，使锂成为最重要的关键矿产。中国是全球最大的锂电池生产商和锂消费市场，80%的锂资源依赖进口。拉美地区作为世界锂资源储量最丰富的地区，成为中国企业锂矿投资的主要地区。但拉美锂资源经济民族主义、现有的锂矿开采模式和中美战略竞争也给中国在拉美锂矿投资带来了一些潜在的政策、环境、社会风险和地缘政治风险。

一、拉美的锂矿资源及中国对拉美的锂矿投资现状

拉美，特别是南美锂三角地区因锂资源的丰富性及开采优势成为全球锂矿投资的热土。

（一)拉美锂矿资源的丰富性

拉美是全球锂矿资源最丰富的地区。根据美国地质调查局在2022年5月公布的最新数据，拉美六国(玻利维亚、阿根廷、智利、墨西哥、秘鲁和巴西)占世界锂储量的59.36%。其中，南美锂三角国家(玻利维亚、阿根廷和智利)占世界总储量的55.9%。与锂储量相比，虽然拉美的锂产量不高，只占世界锂产量1/3左右，但增长潜力巨大。随着10个锂矿项目陆续实现商业化开采，到2025年阿根廷有望成为全球第二大锂生产国。玻利维亚的锂储量居世界第一位，占世界锂储量的23.6%。目前该国还没有实现锂矿的商业性开采，但巨大的锂储量使其有望成为“锂沙特阿拉伯”。

拉美锂矿资源不仅丰富，而且可开采性较高，居世界锂储量一半以上的南美锂三角地区，主要通过从盐沼下的卤水中提取锂，它比使用传统金属矿物采矿法提炼锂的成本低，如智利卤水锂比澳大利亚硬岩锂的生产成本低1/3左右。另外，卤水锂矿的开采年限长达30年，比硬岩锂矿平均16年的开采年限要长。

（二)中国在拉美的锂矿投资

中国在锂电池的生产、技术和市场方面占据世界主导地位。根据工信部赛迪研究院在2022年5月发布的《2021中国锂电产业发展指数白皮书》显示，2021年中国连续五年成为全球最大的锂电池消费市场，占世界锂离子电池市场规模的一半。然而，生产锂电池的关键矿产锂成为制约中国锂电池和新能源汽车发展的主要瓶颈。中国占全球锂储量的5.73%，远远不能满足需要，80%依赖进口。在需求增长和价格持续上涨的压力下，中国企业从2012年加快了海外锂矿投资的步伐，投资目的地主要集中在澳大利亚和加拿大。2018年以后中国企业掀起了对拉美锂矿并购和投资的热潮。

据美国《地缘政治监测》网报道，从2018年到2020年，中国在南美锂三角的采矿项目投资约160亿美元。中国对拉美锂矿投资形式多为股权并购，投资目的国主要集中在智利、阿根廷和墨西哥。2018年天齐锂业以40亿美元收购了智利锂矿企业，智利矿业化工(SQM)23.7%的股份，是近年中企最大的一笔锂矿投资。阿根廷是投资项目和投资额最多的国家。由于受玻利维亚国内因素的制约，中国对玻利维亚锂矿投资进展缓慢。2022年末，玻利维亚将举行首次锂矿开采的公私合作招标，有4家中国公司入围。表1是中国在拉美的主要锂矿投资项目情况。

二、中国在拉美锂矿投资面临的挑战

拉美地区政治制度较为健全，政局相对稳定，政治风险不大。但政策、环境和社会风险以及地缘政治风险不能忽视。

（一)经济民族主义回潮带来的政策风险

拉美资源民族主义有历史传统。拉美地区资源富庶，但长期被外国资本控制，出口以初级产品为主。拉美国家希望摆脱外国资本控制，实现资源主权和国家自主发展。1938年，墨西哥石油国有化开启了拉美乃至世界国有化的先河。1973年，智利铜矿国有化曾产生了世界性影响。20世纪80年代，债务危机及新自由主义浪潮兴起，拉美资源民族主义一度退潮。但进入新世纪后，拉美左翼浪潮及大宗商品周期性繁荣推动了拉美资源民族主义的回潮。其典型的案例是委内瑞拉查韦斯政府(1999- 2013)的石油国有化和玻利维亚莫拉莱斯政府的碳氢化合物国有化。拉美锂资源民族主义实际上是新世纪以来拉美资源民族主义的延续，其政策特征主要有四个，但各国之间存在差异。

1.锂资源国有化

目前，拉美锂资源国有化政策还没有出现大规模将外国锂矿投资收归国有的问题。但多数国家已将锂资源定义为“战略资源”，这为加强锂资源监管甚至实施进一步国有化奠定了政策基础。

在已实施锂资源国有化的国家，禁止转让外资独家经营的特许权，但由于缺乏资金和技术，外资通过公私伙伴关系参与锂矿开发。这种新型合作模式意味着外国企业自主经营权受到限制，项目决策权则由所在国的政府或国有公司持有，而投资者承担所有财务风险。

玻利维亚是最早实施锂资源国有化的国家。2008年，玻利维亚时任总统莫拉莱斯提出锂“百分百国有化”的口号。2009年2月修订后的《玻利维亚宪法》第396条规定:锂是一种战略资源，其开采、工业化和商业化保留给国家。2010年，玻利维亚萨莫拉(Jaime Paz Zamora)政府终止了与美国锂公司(FMC Corporation)在1992年签署的锂开采合同。

墨西哥是第二个实施锂资源国有化的拉美国家。墨西哥总统洛佩斯(Andrés Manuel López Obrador)主张“锂是国家必须控制的战略矿物......不能把这种战略矿产留给市场”。所以，在2018年12月上台后就停止了锂矿特许权转让，并启动修宪进程。锂资源国有化方案成为2020年9月政府向国会提交的电力改革法案的重要内容。

修宪失败后，洛佩斯总统以行政令的方式在2022年4月20日签署了新《矿业法》(Ley Minera)。根据修改后的《矿业法》，墨西哥将锂的勘探、开采和使用置于国家专属控制之下。与锂有关的任何特许权、许可证等都不会授予第三方。但私人资本可与墨西哥公共机构合作，这表明私营部门仍有机会参与墨西哥的锂资源开发。新《矿业法》生效前签署的锂矿特许权经营合同不受影响，可继续开采50年，意味着中国投资企业赣锋锂业在墨西哥的特许开采权不会受到影响。

智利目前还未实施锂矿国有化，但其国有化诉求存在一定的历史和法律基础。锂作为核聚变材料，早在1979年皮诺切特军政府时期就将锂列为“战略资源”，置于智利核能委员会(CChen)的监管之下。智利政府在1982年颁布的《采矿特许权组织法》和1983年颁布的《矿业法》都规定锂矿特许权不可出让。因为智利矿业化工(SQM)和智利锂公司(SCL，即今天美国的Albemarle)是在这两个法律生效之前签订的经营合同，因此成为在阿卡塔马一直从事锂开采和加工的唯一两家企业，但他们的经营受到开采配额、特许权费等诸多方面的限制。由于担心现有法律会限制锂产业的发展，时任总统皮涅拉2012年6月宣布出让锂矿20年开采权，通过竞标，出价最高者与智利生产促进局(CORFO)签署锂运营特别合同(CEOL)。智利现任总统博里奇(Gabriel Boric)是锂资源民族主义政策的积极倡导者和推动者，在竞选期间及2022年3月上台后多次表示，“智利不能再犯资源私有化的历史性错误”。6月底，智利制宪会议提交的新宪法草案虽然否决了将所有矿山收归国有的提案，但规定国家对所有矿山和矿物质拥有绝对的控制权。该宪法草案虽然被9月4日公投否决，但修宪进程并没有结束，锂资源国有化仍是未来修宪的一个重要议题。

阿根廷和秘鲁目前还没有实施锂国有化政策，允许外资对锂矿独立经营，但他们都有实施锂资源国有化的想法。阿根廷锂资源集中的胡胡伊省在2011年颁布的第5674号法已宣布锂为战略矿物。费尔南德斯总统在2022年9月曾表示“必须把锂视为一种战略资源”。秘鲁总统卡斯蒂略(Pedro Castillo)虽然表示没有实施矿业国有化计划，但该国在2021年7月15日颁布的第31283号法律，宣布“秘鲁境内锂及其衍生物的勘探、开发和工业化是公共需要和国家利益”。

为加强锂资源的监管和推动国有化政策的实施，拉美锂资源国相继成立了国有的锂公司。玻利维亚在2017年4月27日成立了玻利维亚锂公司(YLB)，2022年8月24日墨西哥锂公司(LitioMx)成立。2020年阿根廷国家石油公司(YPF)创建了一个专门的锂矿开采部门。2022年8月24日，阿根廷国家石油公司和卡塔马卡国家矿业和能源公司(CAMYEN)签署了探矿协议，引发了人们对阿根廷锂公共政策未来走向的担忧。智利总统博里奇表示将成立国家锂公司。

2.促进锂资源的工业化

拉美国家想摆脱原料出口地位，希望推动锂资源的工业化，参与锂资源的开采、加工、锂电池生产乃至电动汽车的全产业链发展，提高锂资源的价值，扩大就业，促进本国工业发展。2010年10月21日，玻利维亚政府制定了三步走的《玻利维亚锂资源工业化国家战略》。玻利维亚中央银行专门拨款2亿美元，推动锂工业项目。2022年8月12日，智利生产促进局邀请矿业公司讨论创建锂衍生电池、阴极和其他产品的本地产业。阿根廷总统费尔南德斯强调“不仅要出口锂，还要将其工业化。”9月28日，秘鲁矿业部副部长杰米•查韦斯(Jaime Chavez)表示，将推动锂资源工业化，发展本地锂电池生产。拉美国家发展锂工业的做法和诉求对中国在拉美的锂矿投资短期内不会产生太多的负面影响，但长期影响还需关注。

3.加强对锂资源的税收调控

拉美锂资源国通过提高特许权使用费、对锂的出口定价、征收出口税等措施，希望分享锂价上涨带来的利益的做法，虽然可以理解并给予尊重，但也会增加企业的经营成本。比如2022年5月，智利众议院通过一项法案，对铜、锂和其他矿业产品的销售征收新的累进税。根据评级机构惠誉(Fitch)，该提案将使矿业公司的平均税收提高20个百分点，从税前利润的40%提高到60%，智利由此成为世界上税收最高的矿业国家之一。阿根廷为缓解外汇短缺，在2018年9月宣布征收新出口税。在锂价不断创新高后，阿根廷在2022年6月为碳酸锂出口设定了每千克53美元的参考价格。

4.拉美锂欧佩克组织

拉美国家正在推动建立类似石油输出国组织的锂出口国组织，外界将其称为“锂欧佩克” (OPEP del Litio)。其主要目标是加强政策协调，增加本地区谈判能力，共同抵御外部风险，提升地缘政治影响力。

建立拉美“锂欧佩克”从技术上说是可行的。拉美锂资源国在世界锂储量及产量上的地位虽然不像有些拉美人说的那么重要，“可以决定世界能源的未来走向”，但可能对锂的生产和价格产生重要影响。据拉美地缘战略中心(CELAG)在2022年5月发布的报告，建立拉美锂出口国组织(OLPEL)不仅是必要的而且是可能的。据该报告估计，如果以2022年4月中国碳酸锂每吨6.9万美元的价格计算，预计2040年，拉丁美洲六个国家的锂出口额将达到5300亿美元，将占到拉美锂三角国家出口总额的81%。

建立拉美“锂欧佩克”组织的政治条件也比较成熟。拉美国家目前正处于左翼执政周期，在推动锂资源民族主义政策上高度一致，政治意愿高和政策协调性强。2021年7月，墨西哥和玻利维亚政府签署“意向书”，同意制定在锂勘探、生产和加工方面的国际合作项目。2022年5月，阿根廷外长卡菲埃罗(Santiago Cafiero)访问墨西哥，讨论以工业化和高效及可持续技术促进锂价值链的开发方面开展合作。2022年5月墨西哥总统洛佩斯宣布，墨西哥寻求与阿根廷、玻利维亚和智利建立锂联盟。随着拉美国家一系列的外交行动，拉美“锂欧佩克”已呼之欲出。

（二)环境约束及社会风险

锂是应对气候变化、推动能源转型的关键矿产，但它的开采仍建立在旧模式的基础上，与气候正义是相冲突的。现有锂矿开采模式对环境的影响不仅受到诟病，并在智利等国引发了社会冲突，进而影响了包括中国在内的外国锂矿投资。

南美锂三角地区开采锂是将地下卤水抽出，然后放入蒸发池中。经过18-24个月的阳光照射，95%的卤水被蒸发，然后经化学处理、分离并转移到加工厂生产电池级金属锂。南美锂三角地区是地球上最干燥的地区之一，水资源十分珍贵。在智利阿卡塔马盐湖地区，65%的水被用于采矿活动，因此这种开采锂的方式对水及其相关的环境影响非常大，主要有三个方面:一是对水资源的消耗，生产一千克锂消耗的水最高可达200万公升。二是污染问题，抽取盐湖下的卤水需要钻探300米深，这有可能将淡水层和盐水层打通，导致地下水被污染。此外，在采矿过程中使用有毒化学物质，会造成水源和土壤的污染。三是生态影响，南美锂三角地区的盐湖是国际公认的湿地保护区，也是迁徙动物和本地动物重要的栖息场所，例如世界上最稀有的火烈鸟每年夏天都会聚集在阿根廷、玻利维亚和智利安第斯山脉的盐沼和泻湖中觅食和筑巢，而湿地面积减少将影响这些生物的生存环境。

智利是拉美最早开始锂商业化开采的国家，锂矿开采对环境的影响最明显，已产生较大的社会冲突。阿卡塔马地区的一些社区组织，如阿卡塔马人民委员会(CPA)自2016年一直推动取消在该地区开采锂的活动。2017年锂能源金属公司(LiCo Energy Metals)收购智利阿卡塔马盐湖的部分资产，居民以环境问题为由封锁道路，抵制公司的采矿活动，该公司不得不于2019年放弃在智利的业务。2022年1月12日，比亚迪在智利中标了8万吨金属锂产量配额合同。但仅2天后，智利法院因环境等因素叫停了这个项目。

阿根廷的锂矿开发目前还处于早期阶段，环境影响尚未显现，且大多数锂矿位于人烟稀少地区，目前面临的环境和社会压力较小。但环保组织已开始指责锂矿开发对环境影响没有得到充分讨论和评估，并推动起草《湿地法》(Ley de Humedales)。

玻利维亚乌尤尼盐沼所在的波多西地区是玻利维亚最贫穷的地区，当地经济严重依赖农业和旅游业，其面临的环境和社会压力更大。

（三)中美战略竞争带来的地缘风险

石油是化石能源时代引发地缘政治紧张和冲突的重要因素。在从化石燃料向清洁能源转型的过程中，能源地缘政治也将发生变化。锂作为能源转型的关键矿产，其重要性虽远不如石油，但对地缘政治的影响不可忽视。其原因主要有三个:第一，锂作为能源转型的关键矿产，地理集中度与石油有某种相似性。拉美是锂资源最集中的地区，美国锂资源高度依赖从拉美进口。根据美国地质调查局2021年1月的报告，2016-2019年阿根廷和智利占美国锂进口总额的91%。拉美被美国视为后院，对奉行门罗主义的美国来说还有特殊的地缘政治意义。第二，电动汽车是将能源转型与制造业完美结合的未来产业，全球大国对锂资源的竞争不仅涉及能源转型，还涉及产业竞争，锂的供给弹性和产业链安全的重要性由此上升。第三，随着大国竞争的回归，特别是中美战略竞争的加剧，中国在锂产业链的优势甚至支配性地位加剧了美国的战略焦虑。2021年5月国际能源署(IEA)的报告指出，“关键矿产在提取和加工方面的集中度.....增加了主要生产国的实际破坏、贸易限制或其他事态发展可能产生的风险”。美国战略与国际研究中心(CSIS)的学者认为，“未来几年，锂将在美国与其竞争对手(主要是中国)之间的大国竞争中扮演重要角色。”

从特朗普政府开始，关键矿产就已成为美国与中国战略竞争的问题。2018年2月16日，特朗普政府公布了包括锂和钴在内的35种矿物的清单，美国时任国务卿蓬佩奥称此举是为了“确保这些重要的矿产商品不受国际胁迫和控制。拜登政府颁布的几个行政令无不涉及以锂为代表的关键矿产的供给安全和弹性问题。2021年2月拜登总统签署的第14017号行政令，将电动汽车的电池和与之相关的关键矿物视为产业链安全的最重要的一环。

为“建立强大、多样化和有弹性的美国电动汽车电池供应链”，美国从国内和国际两条路线推进。在国内，美国通过《两党基础设施法案》《芯片与科学法案》和《减少通货膨胀法》，共投资超过1350亿美元，用于建设与电动汽车发展相关的关键矿产采购和加工以及电池制造。在国际层面，美国于2022年6月14日宣布与加拿大、澳大利亚等盟国建立矿产安全伙伴关系(MSP)，被称为“金属北约”(Metallic NATO)伙伴关系，虽然不会对中国在拉美锂矿投资安全产生直接影响，但美国希望通过与这些国家协调，为锂矿开采项目设立更高的环境、社会和治理标准，来限制或影响中国在拉美的锂矿投资，以期达到美国国务卿布林肯所宣称的使锂等关键矿产的开发“成为一场面向顶端的竞赛，而不是面向底部的竞赛”。

拉美不仅锂资源丰富，而且地理上的邻近性更符合美国构建新能源汽车产业链的近岸原则。因此，美国与中国对拉美锂资源的地缘政治竞争不可避免。美国已有学者表示，“中国在锂市场的主导地位可能使中国能够操纵锂产量，损害美国的利益......中国公司在阿根廷、玻利维亚和智利购买顶级的锂矿会破坏美国未来在锂三角内的经济和贸易前景。”2022年7月美国南方司令部司令理查森(Laura Richardson)将军在一个活动上对中国在锂三角地区日益扩大的存在提出警告。

三、结论

目前，中国在拉美的锂矿投资还处于早期阶段，虽然各种风险还未对中国在拉美的投资构成现实的威胁，但潜在风险不容忽视。

如何化解这些风险是一个值得研究的问题。一是控制中国对拉美锂矿投资的节奏和规模。中国企业对拉美锂矿投资大多是在锂价处于相对高位时以并购方式进行。随着全球锂矿投资的增长，特别是美国加大对国内锂矿开采技术及资金的投入，锂供给的增加可能使锂价出现波动，从而影响锂矿投资收益，并由此产生一定的经营风险。二是加强技术创新。锂作为关键矿产虽然在新能源转型中的作用越来越大，但它的地位仍受制于电池及锂资源开采技术创新的影响。以锂的开采模式为例，直接提锂(DLE)的技术就被认为是一种改变锂开采游戏规则的技术，该技术不仅可大量减少水的消耗，对经济和环境也更友好。因此，技术创新将是中国能否在新能源汽车全产业链胜出的关键。三是加强与拉美国家在锂产业链的一体化合作。中拉同属发展中国家，有共同的历史和身份认同，在规避拉美锂资源民族主义政策的风险时，也应根据中国自身利益，对拉美资源民族主义的发展诉求给予理解，并做出适当回应。其中一个做法是在拉美扩大锂矿开采的同时，中国企业应加强与拉美国家在锂产业链上的合作，包括锂的加工、电池制造及新能源汽车的生产，以满足拉美国家对发展锂工业的诉求，此举将有助于解决拉美去工业化的问题，提升中拉关系的发展。

作者简介

贺双荣，女，中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员，主要从事中国与拉丁美洲国家关系、巴西外交、全球治理等研究。

文章来源

本篇文章发表于《中国能源》杂志2022年第10期。